Vers une identité juridique en République Démocratique Du Congo (Par Me Innocent BUGANDWA ZIGABE)

0
148
  1. CONTEXTE REGIONAL ET INTERNATIONAL 

Les Nations Unies ont estimé que le Système congolais d’enregistrement des faits d’état civil est insuffisant. Cela est dû entre autres à l’éloignement des bureaux de l’état civil, à la méconnaissance de l’importance des actes de l’état civil par la population, au cadre juridique parfois lacunaires et qui n’intègre pas les fonctions statistiques et collaborative de l’état civil mais aussi à cause du système manuel encore de mise dans ce pays. Pour accélérer l’enregistrement des faits d’état civil le Programme africain 2010-2015 d’amélioration des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil (APAI-CRVS) recommande de recourir aux technologies informatiques. Une numérisation partielle ou totale du système d’identification de la population est un préalable à une identité numérique. A cet égard, la troisième conférence des ministres africains en charge des faits d’état civil tenue à Yamoussoukro du 12 au 13 février 2012 avait reconnu «la  nature  omniprésente de la technologie de l’information dans les applications de CRVS… » et avait recommandé aux Etats membres d’adopter « une attitude de développement durable de l’état civil des systèmes connexes en utilisant des informations appropriées et les technologies de communication qui répondent aux fonctions juridiques, administratives et statistiques de l’état civil ».

Le 25 septembre 2018, les dirigeants africains, le Groupe de la Banque mondiale, les Nations Unies et d’autres partenaires de développement se sont réunis en marge de l’Assemblée générale des Nations Unies pour échanger sur l’identification au service du développement en vue de mobiliser une action conjointe, des financements et de recourir à l’innovation pour soutenir le programme d’action sur l’identification numérique et l’enregistrement des faits d’état civil en Afrique. 

La RDC s’est inscrite dans cette dynamique régionale, d’abord en prenant le décret n° 011/48 du 03 décembre 2011 portant création et fixation des statuts d’un établissement public dénommé Office National d’Identification de la Population, ensuite en amorçant en 2015, à travers CIVIPOL et avec l’appui de la Banque mondiale, des études de faisabilité de la mise en place d’une série des reformes de l’état civil congolais. 

Mieux encore, l’actuel régime issu de dernières élections a démontré un engagement politique réel en faveur de l’identification générale de la population et de l’état civil. En effet, lors de son discours d’investiture de janvier 2019, le Président de la République s’est engagé à réaliser le plus rapidement un recensement général de la population et à mettre à la disposition de la population des cartes d’identité. 

Cependant les défis liés à l’identité juridique persistent en RD Congo. En effet, le taux d’enregistrement des enfants à l’état civil reste faible. Seulement 4 enfants sur 10 sont enregistrés à la naissance. Ceci est dû entre autres à un cadre juridique quelque peu ambigu et désuet. 

Il est ambigu en ceci qu’il propose un cadre institutionnel fragmenté, induisant des conflits d’attributions entre différents ministères. Aussi, ce cadre mis en place ne favorise pas les interopérabilités entre différents ministères. Aussi, les lois congolaises de l’identification et de l’état civil de la personne imposent des procédures d’enregistrement assez lourdes qui rendent l’offre des services difficile et découragent la bonne volonté des demandeurs d’acte de naissance. 

On peut ajouter à tout ceci l’absence quasi-totale de la fonction statistique de l’état civil.

Ce cadre juridique est désuet parce qu’il est vieux de plus de 32 ans. Les modifications superficielles qui ont été apportées au code de la famille lors de sa révision par la loi n° 16/008 du 15 juillet 2016 n’ont pas contribué à la modernisation du système d’enregistrement des faits d’état civil qui par conséquent reste manuel et difficile de participer à la reconnaissance de l’identité juridique de chaque citoyen.

On constate par ailleurs, que la RD Congo ne dispose pas d’un fichier général de la population. Il est certes vrai que l’article 87 alinéa 3 du code de la famille a prévu que les actes de l’état civil soient envoyés par les officiers de l’état civil au Bureau central des actes de l’état civil du Ministère de la justice. Le but étant plus de faciliter la reconstitution du registre en cas de perte ou de destruction. Sur le terrain, la centralisation des données relatives à l’identité de la personne reste manuelle. Ceci a pour conséquence que bien que le Bureau central soit opérationnel depuis près de 10 ans, le niveau de complétude des statistiques des actes reçus reste insignifiant et la conservation peu fiable à tel enseigne qu’il est peu utile aux autres services. 

En l’absence d’un fichier général de la population et d’une identité juridique crédible, les différents secteurs de la vie publique, et même privé ont mis en places leurs propres fichiers. Ici plus qu’ailleurs, les faits ont précédé le droit. Le secteur bancaire dispose d’un fichier des clients, les entreprises de communication identifie les citoyens et prélèvent les données biométriques sans référence à une quelconque réglementation, certaines structures médicales de même, la Commission Electorale Nationale Indépendante a constitué aux moins trois fichiers électoraux correspondant à chacun des trois cycles électoraux organisés dans le pays. Ceci a eu un impact négatif non seulement sur la qualité et la fiabilité du processus électoral mais encore et surtout sur le budget de l’Etat.  

Tout ceci a pour conséquence que le système congolais d’enregistrement des faits d’état civil et d’identification de la personne ne permet pas à l’Etat congolais de maitriser les statistiques de sa population et par ricochet de planifier les politiques publiques et de suivre la contribution de la RD Congo à l’atteinte des objectifs de Développement Durable à l’horizon 2030. Mais ce système ne permet pas à l’Etat de mieux assurer à ses citoyens la jouissance et l’exercice de leurs droits humains.

L’identité juridique numérique et la Constitution d’un fichier général de la population capable de dialoguer avec les multiples fichiers sectoriels apparaissent dès lors comme la solution aux différents problèmes sus évoqués. La création de l’Office National de la Population, la mise en place progressive, à travers cet établissement d’un Système National d’Identification de la Population et la réforme en cours du système d’enregistrement des faits d’état civil et de production des statistiques vitales, sont la preuve que la RD Congo veut, à l’instar des pays frères moderniser son système d’enregistrement des faits d’état civil. Mais ces initiatives ne se feront pas sans affronter des défis de toute nature. 

Cette présentation présente succinctement les efforts de l’Etat congolais, les défis auxquels il se heurte et propose des recommandations pertinentes pour aller de l’avant. Elle est une simple description des processus en cours.

  1. DES EFFORTS DE MODERNISATION DU SYSTEME CONGOLAIS D’IDENTIFICATION ET D’ETAT CIVIL DE LA PERSONNE
  1. L’ONIP et les efforts d’identification de la population congolaise

La vision des Nations Unies et celle de bien des pays est d’identifier chaque personne humaine et de lui délivrer un document attestant son identité comme un droit, conformément à l’article 6 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme qui stipule que « chacun a droit à la reconnaissance en tout lieu de sa personnalité juridique ».

La RDC s’est engagée dans cette voie après plus de trois décennies sans succès, la dernière tentative de délivrer une carte d’identité aux citoyens congolais date du 10 mars 1995 et s’était limitée à la moitié de la ville de Kinshasa.

Les déplacements intempestifs des populations consécutifs aux conflits armés ont mis au grand jour l’impérieuse nécessité de l’identification de la population et de la délivrance de la carte d’identité nationale à tout Congolais ainsi qu’à tous les étrangers vivant sur le sol de la RDC.

Aussi les impératifs de développement de chaque pays commandent que le gouvernement maîtrise la gestion de la population pour mieux planifier les besoins en vue du progrès social.

En 2011, le gouvernement a exprimé la volonté d’identifier la population et de délivrer la carte d’identité nationale à la population. Par le décret n° 011/48 du 03 décembre 2011, le gouvernement a créé l’Office National d’Identification de la Population, ONIP en sigle (cfr) placé sous la tutelle administrative du Ministère de l’Intérieur et Sécurité avec comme missions :

  1. L’identification systématique et effective de la population ;
  2. La constitution et l’entretien du fichier général de la population ;
  3. La délivrance de la carte d’identité nationale et d’autres imprimés de valeur produits à partir de la base de données de la population ;
  4. La réalisation des études sur l’évolution des méthodologies de la constitution et de l’entretien du fichier général de la population ;
  5. Emission des avis sur la politique de l’Etat en matière de constitution et de gestion du fichier général de la population.

Comme on peut le constater, l’état civil n’est pas repris parmi les missions de l’ONIP. Ce qui renforce la dichotomie mentionnée plus haut. 

Depuis sa création, l’ONIP s’efforce de développer un Système National d’Identification de la Population (SNIP) qui servira de base théorique en vue de la construction d’un Fichier Général de la Population (FGP).  Le SNIP se veut un système informatique intégré de gestion de la Population et des faits d’état civil en République Démocratique du Congo. 

Ce SNIP poursuit les objectifs suivants :

  • Constituer un fichier unique, sans doublons et de référence pour tous les citoyens résidents de la RD Congo, incluant les citoyens de la diaspora,
  • Mettre en place un service permanent d’identification de la population et d’enregistrement des faits d’état civil
  • Attribuer un Numéro d’Identification de la Population à chaque individu,
  • Fournir des services de vérification d’Identité pour les acteurs externes publics ou privés
  • Fournir une carte d’identité biométrique sécurisée à chaque individu recensé de plus de 6 ans,
  • Fournir une carte biométrique consulaire à chaque citoyen de la diaspora,
  • Etre capable de générer et fournir aux autorités compétentes la liste des électeurs.

Ce faisant l’ONIP espère être en mesure d’identifier l’ensemble d’individus. 

2)  La réforme du système d’enregistrement des faits d’état civil

Depuis 2018, grâce aux financements de la Banque Mondiale et à l’assistance technique d’un Consortium piloté par CIVIPOL, la République Démocratique du Congo, à travers la Cellule de Gestion des Financements en Faveur des Etats Fragiles, a lancé un processus de réforme de son système d’enregistrement des faits d’état civil et d’identification de la personne. 

Ce projet a pour principal objectif d’accompagner les autorités congolaises dans leur volonté de réformer le système d’enregistrement des faits d’état civil et de production des statistiques vitales. 

Ses objectifs spécifiques sont : 

  • Elaborer un état des lieux de l’état civil et des statistiques vitales;
  • Identifier dans d’autres pays les bonnes pratiques de modernisation réussies;
  • Tester sur des sites pilotes de bonnes pratiques observées dans d’autres pays;
  • Présenter les options de réforme de l’état civil et les résultats des évaluations technologiques;
  • Appuyer la RD Congo pour l’élaboration d’un budget pluriannuel de la réforme de l’état civil;
  • Préparer les plans sectoriels des principales réformes proposées par les parties prenantes

Dans le cadre de cette réforme les activités suivantes ont été réalisées : un diagnostic du système d’enregistrement des faits d’état civil qui a mis en évidence des lacunes au niveau du cadre juridique, du cadre institutionnel ainsi qu’au niveau des processus d’enregistrement des faits d’état civil. De même, une cartographie des bureaux de l’état civil est disponible. Grace à cet exercice, le Gouvernement connait le nombre des bureaux de l’état civil effectivement opérationnel, leur état, la situation de leurs ressources matérielles, humaines et financières. Le diagnostic et la cartographie du système ont permis d’identifier non seulement les faiblesses et les risques du système congolais mais aussi les atouts sur lesquels on peut s’appuyer pour lancer une réforme durable. 

Par la suite, les bonnes pratiques ont été identifiées dans les pays ayant réussi à moderniser leur système d’état civil, ces pratiques sont en cours d’expérimentation. Parmi ces bonnes pratiques, on peut citer la mise en place d’un fichier général de la population intégrant les données biographiques et biométriques de la population. Ce faisant, ce fichier joint à la fois les informations relatives à l’état civil et à l’identité de la personne. (ANPTRS- Mauritanie). On peut aussi citer comme bonne pratique identifiée au Burkina Faso, la collaboration entre les services de l’état civil et ceux de la santé qui facilite les déclarations des enfants, l’attribution d’un numéro d’identification unique à la naissance etc. En Côte d’Ivoire les participants ont entre autre admiré les efforts fournis par ce pays pour refondre son cadre juridique de l’identité de la personne en vue de le moderniser et de l’aligner sur les standards internationaux. 

Les bonnes pratiques ainsi identifiées et validées par les autorités du pays ont été expérimentées dans deux territoires à savoir la commune de Mbanza Ngungu (approche rurale) et la commune de Limete (Approche urbaine)

Les leçons tirées de ces expérimentations permettent d’entrevoir déjà les grands axes de la Stratégie Nationale de Réforme de l’état civil et donc de lancer la révision du cadre légal de l’état civil et de l’identité de la personne.

  1. DES DEFIS LIES AU PROCESSUS DE REFORME DE L’ETAT CIVIL ET A LA MISE EN ŒUVRE DU SYSTEME NATIONAL D’IDENTIFICATION DE LA POPULATION
  1. Le défi lié à l’étendue et à la situation géographique du pays

La RD Congo est l’un des pays le plus vastes d’Afrique. Il compte environ 85, 281, 024 habitants répartis sur 2, 345, 410 km2. Son relief est influencé par une forêt équatoriale, des montagnes à l’Est, une plaine inondable et des nombreux cours d’eau. L’avion est quasiment le seul moyen de relier les provinces. Tout ceci rend l’accès physique des citoyens aux services de l’état civil difficile. Les opérations d’identification de la population devront faire face à ce défi.

Ce facteur, combiné à la faible électrification du pays (Moins de 17% de la population a accès à l’énergie électrique) et au niveau élevé de pauvreté de la population est à la base du fait que seulement 4/10 enfants ont un acte de naissance mais aussi du fait seuls 15 millions des personnes résidant en RD Congo ont accès aux avantages du numériques et accèdent en ligne aux services et aux produits, ou utilisent des appareils mobiles. 

  1. Le défi lié à la forte dispersion des systèmes d’identification. 

De nombreux secteurs de la vie publique et privée se sont données des bases de données autonomes. Elles collectent les données biographiques et même biométriques de leurs clients. Mais l’Etat ne dispose d’aucune structure opérationnelle de gestion intégrée des données relatives à l’identité de la personne. 

  1. Le défi d’interopérabilité entre les bases des données existantes

Ce défi est le corollaire du précédent. Il consiste en l’hétérogénéité des systèmes déjà établis. En effet, le SNIP devra aider à interconnecter le Fichier Général de la Population avec les multiples bases des données qui lui sont antérieures et qui n’ont pas été conçues pour dialoguer entre elles. Il est possible de mettre en place un protocole de partage et d’interrogation des fichiers à travers un logiciel intermédiaire (Middleware). Mais cela a un cout.  

  1. Le défi lié au renforcement du cadre juridique de l’identité et de l’état civil de la personne

Le cadre juridique de l’état civil aussi est lacunaire comme nous l’avons décrit plus haut. Et la révision du code de la famille en 2016 n’a pas pris en compte la nécessité d’enrichir le titre I relatif à l’identification de la personne. Le code dans son état actuel ne comprend pas le numéro d’identification unique et les données biométriques comme faisant partie de l’identité de la personne. Le code devra aussi intégrer une procédure de collecte de ces données et mettre en place les mécanismes de leur protection.

  1. Défi lié à la dichotomie de fait entre état civil et identification de la population et à la confusion entre recensement général de la population et la constitution du fichier général de la population. 

Dans le fait, on a l’impression que l’identification voulue par le gouvernement congolais et la réforme du système d’enregistrement des faits d’état civil évoluent dans une sorte de convergence parallèle. Ajouté à ceci la confusion entre le recensement général de la population qui vise plus un chiffrage de la population et la création du Fichier Général de la Population qui va au-delà des chiffres et visent à individualiser les composantes de la société. Cette dichotomie état civil et identification qui se pose entre acteurs est toutefois peut être réglée au niveau opérationnel si on fait une bonne lecture du code de la famille. Celui-ci traite l’état civil comme un élément de l’identité de la personne à côté du nom (qui sert à localiser une personne) et du domicile (qui aide à la localiser). Mais cette partie du code de la famille doit être révisée pour prendre en compte le numéro d’identification unique et les données biométriques. 

Aussi, les acteurs sectoriels devraient également comprendre que le recensement général qui est un processus et ponctuel ne se substitue pas à l’identification de l’individu dont l’état civil garantit le dynamisme, la continuité et la pérennité. 

Et donc les initiatives d’identification voulue par le pouvoir en place devront prendre en compte la réforme en cours de l’état civil et doivent qui lui servira de socle en particulier après sa phase massive. Cette identification est à envisager séparément des opérations de recensement général de la population.

Ces quelques faits montrent à suffisance, que les efforts de réforme de l’état civil doivent converger avec les initiatives en cours d’identification de la population en vue de la création du fichier général de cela.

Le recours à l’identité numérique facilitera certainement cette convergence entre état civil et identification en ceci qu’il permettra d’attribuer facilement un numéro d’identification, d’insérer ce numéro sur les titres sécurisés notamment les actes de l’état civil. Mieux le recours au numérique, permettra facilitera les prestations sociales et le dialogue entre le fichier général de la population et les fichiers sectoriels.

  1. Défi lié à la production et à la distribution des titres sécurisés sur la base des données du Fichier général d’identification

Sans être l’objectif principal de la constitution d’un fichier de la population, la rentabilité financière peut être une des multiples finalités du Fichier général de la population. En effet, la centralisation des activités de production et des titres sécurisés à travers un guichet unique peut contribuer à la lutte contre la corruption et à renflouer les caisses de l’Etat. 

Mais pour cela, il faut que les services générateurs de revenus acceptent de céder une partie de leurs attributions à l’Office National d’Identification de la Population et qu’ils collaborent de bonne foi avec cet établissement. La Base des données de la Population pourrait ainsi contribuer à générer les cartes d’identité, les cartes d’électeurs, les passeports, les visas, les extraits de casiers judiciaires, la carte de sécurité sociale, les titres fonciers, le permis de séjour, le permis de travail pour étranger, les cartes de services, les permis de conduire etc. 

  1. CONCLUSION

En conclusion, les activités en vue de la réforme de l’état civil et de l’identification de la personne progresse. Elles sont soutenues par une volonté politique ferme de doter les congolais d’une identité numérique. Mais ces activités devront au préalable faire face à certains défis. Une analyse bonne analyse des risques permettra de baliser le chemin avant que la RD Congo lance des activités de rattrapage des populations qui n’ont pas d’actes d’état civil et avant toute campagne d’identification de la population en vue de la construction d’un fichier général de la population. 

Le renforcement du cadre juridique de l’état civil et de l’identité de la personne est l’un de ses préalables.  Il permettra de doter le pays des textes appropriés sur l’état civil parmi lesquels la loi sur la protection des données et la lutte contre cybercriminalité. La convergence des stratégies est nécessaire aussi bien que les efforts de mobilisation des ressources financières.  Sans les ressources, l’identité numérique inclusive serait une illusion dans un pays aux dimensions continentales.

Aussi, l’Etat congolais doit assurer un lead fort pour ce vaste programme en mettant en place un cadre organique et institutionnel capable de contribuer à la construction des identités numériques. 

Enfin, des activités de mobilisation sociale peuvent amener la population à adhérer et donc à participer à ces initiatives d’identification numérique. 

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here