Identité de la personne, son état civil et le recensement de la population : divergences ou convergences (Par Me Innocent BUGANDWA ZIGABE)

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  1. INTRODUCTION

Réunis en septembre 2012 en Afrique du sud, les ministres africains en charge de l’enregistrement des faits d’état civil ont reconnu de façon solennelle l’importance de l’état civil en tant qu’activité régalienne de l’Etat avec des implications directes sur la sécurité, les politiques publiques, la gouvernance, la planification et le développement des systèmes de suivi évaluation au niveau national. 

La déclaration finale de la conférence mentionne à ce sujet que les ministres ont établi comme priorité l’enregistrement des faits d’état civil dans l’agenda politique régional, et adopté des mesures pour reformer et améliorer les systèmes d’enregistrement des faits d’état civil et d’établissement des statistiques de l’état civil (CRVS).

S’inscrivant dans cette dynamique régionale, le Président de la République Démocratique du Congo a établi le constat selon lequel « l’absence prolongée de l’autorité locale légitimée par des élections constitue un véritable frein à la mise en œuvre de nos politiques publiques, notamment en matière d’état-civil, d’éducation, de santé, d’assainissement et d’environnement ». Il a déploré que le peuple congolais ait «accepté une situation dans laquelle plusieurs compatriotes ne disposent pas de carte d’identité ou d’état civil ».

Le Chef de l’Etat a ainsi énoncé son engagement « à réaliser très rapidement un recensement sur tout le territoire. L’information démographique fiable est nécessaire à la planification de notre développement dans l’ensemble du pays, province par province ».

Ce faisant le Chef de l’Etat a affirmé sa volonté de repositionner l’état civil au centre de la gouvernance de l’Etat. 

Depuis lors, les administrations en charge de concrétiser cette vision du Chef de l’Etat ont pris des initiatives tendant, soit à réformer le système d’enregistrement des faits d’état civil, (Ministère de l’intérieur et ministère de la justice) soit à lancer un processus d’identification de la population (Office National d’Identification de la Population) soit encore à recenser la population congolaise (Ministère du plan).  

Cette diversité d’initiatives pose un problème sérieux de leur efficience, de leur efficacité et plus encore de la coordination de ces opérations.

Il me semble que clarifier le champ notionnel, les objectifs et les approches de chacune de ces notions faciliteraient leur convergence, et partant une réduction des couts de leur mise en œuvre et induirait leur efficacité. 

Cette note vise donc à clarifier la signification de ces concepts, leurs objectifs et partant à faciliter la coordination des opérations que veulent développer les différents acteurs institutionnels. 

  1. DU CHAMP NOTIONNEL DU RECENSEMENT, DE L’IDENTIFICATION ET DE L’ETAT CIVIL.
  1. DU RECENSEMENT DE LA POPULATION : 

Selon les Nations Unies, le recensement de la population est l’ensemble des opérations qui consistent à collecter, grouper, évaluer, analyser, publier ou diffuser de toute manière des données démographiques, économiques et sociales, se rapportant à un moment donné, à tous les habitants  d’un pays ou d’une partie bien déterminée du pays. 

Il a pour objectif de collecter les statistiques de base sur la population en vue de constituer une source globale d’information statistiques destinées à la planification du développement économique et social, à l’administration, à l’évaluation des conditions régnant dans les établissements humains, à la recherche ou à des fins commerciales. 

Les caractéristiques du recensement sont : 

  1. Le dénombrement individuel : chaque individu est dénombré séparément et ses caractéristiques sont enregistrées séparément 
  2. Universalité à l’intérieur d’un territoire déterminé : le recensement doit comprendre toutes les personnes présentes ou résidant dans les limites de ce territoire, lequel territoire peut être un pays ou une partie bien délimitée de ce pays.
  3. Simultanéité : le dénombrement se fait à la même date et les données recueillies doivent être rapportées à une période de référence bien définie
  4. La périodicité déterminée : le recensement se fait à intervalles réguliers afin de disposer des renseignements comparables et régulièrement espacés. Il est recommandé de procéder à un recensement national tous les 10 ans, de préférence au cours des années dont le millésime se termine par zéro ou à une date aussi rapprochée que possible de ces années-là. Ceci pour permettre la comparaison avec les résultats  des recensements opérés par d’autres pays.

En résumé, le recensement est en soi une opération de comptage de la population. Il se rapproche ainsi de l’identification de la personne qui a vocation à produire les statistiques vitales. Comme le recensement, l’identification et l’état civil, permettent d’établir le nombre officiel de la population dans une entité et fournit les informations sur ses caractéristiques à savoir, l’âge, la profession, les moyens de transport utilisés, les conditions de logement. Les statistiques collectées ont l’avantage à l’issue du recensement ont l’avantage de donner une photographie de la population à un moment donné et permettent de définir les politiques publiques. 

  1. DE L’IDENTIFICATION DE LA POPULATION ET DE L’ETAT CIVIL

Identifier une personne « signifier distinguer une personne d’une autre, l’individualiser dans la société ». Cela regroupe dont un ensemble de processus juridique destinés à individualiser la personne au sein de son groupe social. Plus qu’une activité, il s’agit de construire l’identité de la personne, de mettre en évidence les éléments qui la distinguent des autres personnes 

Les éléments de l’identité de la personne sont :

  • Le nom, qui est le vocable servant à désigner une personne physique dans sa vie sociale et juridique, dans l’exercice de ses droits et l’accomplissement de ses devoirs
  • La nationalité est le lien juridique et politique qui rattache une personne physique ou morale, à un Etat.
  • Le domicile/résidence qui constitue la localisation juridique de la personne. Le domicile est ainsi le lieu où une personne a ses principales activités. Pour le professeur Herady, le domicile est un point essentiel de centralisation de l’activité juridique du sujet de droit. Le domicile se distingue de la résidence qui est le lieu où une personne a sa demeure habituelle (article 109 du code de la famille)
  • Le sexe : constitue également un élément d’identification de la personne. 

L’ethnie ne peut etre considérée comme un élément de l’identité de la personne. Ceci risquerait de mettre en péril la cohésion et l’unité nationales tant recherchée. En ces temps ou la République Démocratique du Congo tente avec force et énergie de réduire les conséquences du partage arbitraire de l’Afrique (conférence de Berlin de 1885) et de construire une forte conscience nationale, le processus d’identification devrait privilégier l’identité nationale aux identités ethniques qui peuvent être revendiquées et protégées par d’autres mécanismes. 

De même, la profession d’une personne ou de ses ascendants, qui peut varier d’un moment à un autre. Il nous semble qu’elle ne pourrait être considérée comme un élément de l’identité de la personne.

L’article 14 de la loi portant protection de l’enfant de 2009, ajoute à ces éléments le lieu et la date de naissance qui sont obligatoirement mentionnés dans l’acte de naissance de l’enfant. Pour les mineurs, l’identité des parents sont un élément essentiel de leur individualisation. 

Par ailleurs, la modernisation et la digitalisation progressive de la société a conduit à développer la notion de l’identification électronique. Pour Zetes, l’identification électronique est un processus qui consiste à utiliser des données d’identification personnelle sous une forme électronique représentant de manière univoque une personne morale ou physique… ».

Le numérique permet ainsi d’ajouter aux éléments susmentionnés un numéro personnel d’identification (NPI) appelé encore Numéro d’Identification Unique (NUI), la photographie du visage, les empreintes digitales, les images des iris. 

L’état civil est plus qu’une base des données devant interagir avec le fichier de la population. C’est un élément de l’identité de la personne. 

C’est ce qu’enseignent certains doctrinaires dont le professeur Mbissane Ngom et le Professeur Daniel Mainguy pour qui l’état civil est un élément de l’individualisation de la personne à côté du nom, du domicile et de la nationalité. 

C’est cette perspective de l’identification qui a influencé le législateur congolais pour qui l’état civil est l’un des trois premiers chapitres du titre premier relatif à l’identité de la personne. L’état civil apparait dans ce code comme un élément de l’identité de la personne. 

Ceci est d’autant plus vrai qu’en plus des données biométriques, l’identité collecte entre autres données, les données biographiques (naissance, mariage, divorce, filiation, décès, lien de parenté…) qui relèvent de l’état civil.

  1. RAPPROCHEMENT ENTRE IDENTIFICATION ET ETAT CIVIL

Le rapprochement entre identité et état civil est plus qu’une question d’interopérabilité des registres qu’une question d’intégration du registre de l’état civil dans celui de l’identité de la personne.

Le législateur congolais l’a compris de cette façon et est conforté dans sa position par la récente déclaration des ministres africains en charge de l’état civil, qui lors de leur 5e réunion, ont reconnu que «des systèmes intégrés d’enregistrement et d’identification à l’état civil, sont essentiels pour promouvoir la bonne gouvernance, créer des sociétés inclusives, protéger les droits de l’homme, assurer la prestation efficace des services publics et lutter contre les inégalités ; ainsi que fournir à une personne des documents juridiques essentiels pour garantir les droits humains et civils fondamentaux tels que les droits au nom, à l’identité, à la nationalité et à l’accès au soin de santé, à l’éducation et à l’emploi et à la protection sociale ».

Dans la pratique, ce positionnement de l’état civil comme élément de l’identité et donc de l’individualisation a influencé l’organisation de la direction de la population qui compte parmi ses services, celui de l’identification national, celui de l’état civil et celui des Mouvements de la population (migrations).

Ces services sont intimement liés de telle façon que la gestion de l’un implique le recours à l’autre. 

Cette inclusion de l’état civil dans l’identification de la personne, se justifie par plusieurs paramètres :

  • Un paramètre juridique : le code de la famille soutenu par la doctrine comprend l’état civil comme un élément de l’identité de la personne,
  • Par le fait que l’état civil contrairement à l’identification et au recensement, est une activité continue, permanente, grâce à laquelle l’Etat peut collecter aussi bien les statistiques de la population que la situation particulière de chaque individu. C’est ce qu’explique Monsieur Coulomb lorsqu’il déclare qu’«un Registre National d’Identification des Personnes Physiques, seul, ne contient que des données statiques et non relationnelles: il reprend quelques données biographiques, quelques donnée biométriques et un identifiant unique. À contrario, un Registre d’état civil contient des données dynamiques et relationnelles. Il s’agit d’une base de données qui vit au même rythme que les citoyens. L’Ecosystème d’identité national, si on veut que ce soit plus qu’un outil, l’identification, doit reposer, en premier lieu, sur l’état civil»
  • Aussi, l’identité sans l’état civil ne comporte que des informations parcellaires. Les informations plus complètes, comprenant la naissance, la vie de l’homme, son mariage, ses adoptions, sa mort et ces hommes vivent, meurent, se marient, ont des enfants, reconnaissent leurs enfants ne sont pas reprises dans le registre d’identification. Ces données essentiellement biographiques et biométriques sont collectées dans le registre d’état civil qui par conséquent complète utilement le registre de la population et le recensement. Sans l’état civil, le registre des populations ne peut comprendre que des données incomplètes, parfois erronées
  • Ce qui n’est pas sans conséquences sur les statistiques démographiques. C’est l’état civil qui, par son dynamisme, permettra au registre des populations de disposer des informations sur les décès et donc de soustraire ceux-ci du nombre total de la population identifiée et/ou recensée. L’état civil, assure une certaine continuité, une incontestable rectitude et une évidente complétude aux statistiques de l’identification ainsi qu’à celle du recensement de la population. 

De tout ce qui précède on peut retenir que :

  1. Le recensement stricto sensu est une activité de chiffrage de la population et de ses besoins qui est à la fois ponctuelle, périodique et réalisée dans un espace géographie donnée. Si comme l’identification de la personne et l’état civil, il facilite la planification et le suivi des politiques publiques, il en reste éloigné par ses limites temporelle et spaciale.  
  1. L’identification et l’état civil sont des processus continus qui s’absorbent tout en se complétant et qui ont des objectifs qui embrassent ceux du recensement tout en les englobant et même en les sublimant. En effet, tout comme le recensement, l’identification et l’état civil visent la collecte des données statistiques utiles à la planification des politiques publiques. Mais l’identification et l’état civil permettent d’individualiser la personne au sein du groupe et partant, lui reconnaissent sa personnalité juridique et la jouissance/exercice de ses droits. 
  1. Le registre d’identification adossé à celui de l’état civil permet une meilleure interopérabilité avec d’autres bases des données dans la mesure où les informations qu’il recèle permettent réellement à l’Etat d’améliorer son offre de services publics aux citoyens. Il en est ainsi de la prise en compte des questions pertinentes liées à l’inclusion financière et à la prestation des services sociaux aux démunis, aux retraités 
  1. L’état civil n’est peut être dissocié de l’identification de la personne sans biaiser la collecte des données du registre des populations. Aussi, les données biographiques que porte le registre de l’état civil, sont une composante de l’identité de la personne et contribuent à son individuel.

Me Innocent BUGANDWA ZIGABE, Expert Juriste

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